国会

亦称国会﹐指实行三权分立制的国家的最高立法机关﹐不包括实行议行合一制而沿用议会或国会名称的最高国家权力机关。   

议会起源于英国﹐其它立宪国家建立代议机关﹐大多仿效英国。中世纪欧洲许多封建制国家建立了由贵族﹑领主﹑僧侣代表组成的等级会议﹐但由于君主专制权力强大﹐等级会议多被解散﹐唯英国等级会议一直延续下来﹐并从封建性质的等级会议逐步发展成为近代意义的议会。   

远在13世纪以前﹐英国就有“大会议”的组织形式﹐由国王指派的僧侣﹑宫廷大臣和封建领主等组成﹐作为国王处理国家事务的咨询性机构﹐国王还利用这种会议来筹款征税﹐以解决财政上的困难。1215年﹐对国王强烈不满的英国贵族﹑诸侯﹐联合教士﹑骑士和市民﹐迫使无地王约翰(1199～1216在位)签署了《大宪章》﹐宪章规定国王非经大会议同意﹐不得向封建主征收额外税金。1258年英王亨利三世召开大会议﹐要向贵族筹款﹐诸侯们全副武装出席会议﹐拒绝国王的要求﹐这次大会议被称为“疯狂的议会”﹐“议会”从此而得名。1265年﹐担任摄政王的贵族革新派领袖S.de蒙福尔为了解决财政困难﹐重新召开议会﹐除了大贵族﹑大主教照例参加外﹐每郡还推选两名骑士代表﹑大城市选出两名市民代表参加会议。从此资产阶级作为市民代表﹐开始参加了议会﹐并使议会成为等级代表机关﹐握有对国王财政收支的监督权。1295年﹐爱德华一世再度扩大议会参加者的范围﹐准许各地推派平民代表参加。1414年亨利五世在位时﹐议会除掌握财政监督权外﹐还初步取得了立法权。不过这一时期的议会还带有浓厚的封建色彩。当时英国资产阶级还没有足够的力量夺取政权﹐只能通过议会对国王的权力稍加限制。   

1688年英国发生“光荣革命”﹐资产阶级在同王权斗争中取得了决定性的胜利。第二年议会通过《权利法案》﹐1701年议会又通过了《王位继承法》﹐这些法律赋予议会以立法﹑决定财政预算﹑决定王位继承﹑监督行政管理等权力﹐为英国的资产阶级议会制奠定了基础。从此﹐英国完成了从君主专制制度到君主立宪制度的转变﹐议会也就从中世纪代表封建领主利益的﹑供国王咨询的机构变成代表资产阶级利益的最高立法机关。   

两院制和一院制 世界各国的议会﹐分别采取两院制或一院制的组织形式。两院制的议会由下议院 (或称平民院﹑众议院﹑国民议会)和上议院(或称贵族院﹑参议院﹑联邦院)组成。前者是第一院﹐后者是第二院。一院制的议会称国会﹑国民议会﹑人民议会或众议院﹐也有的通称为议会。   

两院制起源于英国 14世纪英王爱德华三世(1327～1377在位)在位时﹐议会中包括贵族﹑僧侣﹑骑士和市民几方面的代表﹐由于利益和地位的差别﹐大贵族和大僧侣结合在一起﹐骑士﹑平民和小贵族﹑下层僧侣也结合在一起。这两部分代表分别集会﹐就逐渐形成了两院制﹐上院称为贵族院﹐下院称为平民院。孟德斯鸠认为采用两院制可以发挥相互牵制作用﹐防止议会的轻率行动。卢梭﹐J.-J.则认为立法权只能由代表人民的单一议会行使﹐不宜采用两院制。1787年美国制定宪法时﹐多数制宪者赞赏孟德斯鸠的分权和制衡的学说﹐而当时新成立的联邦也需要充分照顾各州的利益﹐因此建立了两院制的国会。1791年法国制定第一部宪法时﹐根据卢梭的学说建立了一院制的议会。1793年制定的法国《雅各宾宪法》也采用一院制。但法国从1795年宪法起﹐议会改为两院制。1848年宪法虽然一度恢复了一院制﹐但1851年12月路易?波拿巴政变后又改为两院制﹐从此沿用至今。从19世纪到20世纪初﹐世界各国议会采用两院制的占绝大多数。从20世纪中期起﹐亚非地区的新兴独立国家﹐多采用一院制﹐一院制议会的数目有增长的趋势。一般说来﹐联邦制国家多采用两院制﹐单一制的国家有的采用一院制﹐有的则采用两院制。   

两院议员的产生办法﹑两院的任期和权限 第一院议员一般都由民选产生﹐即把全国划分为若干选区﹐由选民直接选出议员﹐组成议会的第一院。个别国家的国家元首可以任命少数的第一院议员﹐如赞比亚总统可以任命10名国民议会议员。第二院议员的产生办法各国多不相同﹐有世袭﹑任命﹑指派的(如英国﹑加拿大﹑联邦德国)﹐有间接选举的(如法国)﹐有直接选举的(如美国﹑日本)﹐有部分直接选举﹑部分间接选举的(如瑞士﹑比利时)﹐也有部分选举﹑部分任命的(如意大利﹑印度)。   

 除了英国上院议员人数多于下院议员以外﹐一般国家的第二院议员人数都少于第一院议员的人数。如80年代初美国的参议员为100名﹐众议员为435名瑞士的参议员为44名﹐众议员为200名﹐日本的参议员为252名﹐众议员为511名。   

议会两院的任期也多有不同﹐多数国家是第二院的任期长于第一院。美国参议院任期为6年﹐每2年改选三分之一﹐众议院任期为2年﹔日本参议院任期为6年﹐每3年改选二分之一﹐众议院任期为4年﹐可提前解散﹔法国参议院任期为9年﹐每3年改选三分之一﹐国民议会的任期为5年﹐可提前解散﹐意大利参议院任期为6年﹐众议院任期为 5年。极少数国家的第二院任期短于或相同于第一院﹐如瑞士联邦院的任期为1～4年﹐而国民院则每 4年改选一次。联邦德国参议院因系由各州政府任命的州政府成员组成的﹐所以不规定任期。   

议会的职权 议会两院的权限﹐大多数国家是第一院权力大于第二院﹐第一院拥有信任投票权﹐内阁要对第一院负责。第二院权力最小的是目前的英国贵族院。自从1911年和1949年的两个《议会法》颁布以后﹐英国贵族院的权力已大为缩小。日本众议院的权力也大于参议院。国会对政府的监督权主要由众议院行使﹐在审议预算﹑承认条约方面﹐众议院具有优越地位﹐有的国家两院的权限大致相等﹐《意大利共和国宪法》规定﹐政府必须获得两院的信任﹐即参众两院都有权对政府表示信任或不信任。但美国参议院的权限比众议院稍大一些﹐美国参议院拥有众议院所没有的总统任命高级官员的同意权以及条约的批准权﹔弹劾案的提出权虽属于众议院﹐但参议院拥有对弹劾案的审判权﹔征税法案虽然要先在众议院提出﹐但参议院可以加以修改。像美国参议院的权力稍大于众议院的情况也是极个别的。   

作为整体来说﹐三权分立制的议会一般有下列职权﹕   

 议会最重要的职权由议会单独行使。尽管在不少国家﹐国家元首有发布与法律有同等效力甚至效力高于法律的紧急命令的权力﹐政府也有委任立法的权力和广泛存在的以行政命令代表法律的情况﹐但在名义上议会仍是国家唯一的立法机关。《美利坚合众国宪法》第1条第1款就规定:“本宪法授予的各项立法权﹐均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会”。《日本国宪法》第41条也确认国会是国家的唯一立法机关。   

议会制定﹑修改或废止法律要经过一定的程序。但各国的立法程序不完全相同﹐一般分为以下4个阶段﹕   

法律议案的提出。大多数国家的政府﹑议会和议员都有立法提案权。《德意志联邦共和国基本法》第76条规定:“法律的草案由联邦政府﹑联邦议院议员或联邦参议院向联邦议院提出。”1958年《法兰西共和国宪法》第39条规定:“立法创议权同时属于总理和议会议员。”立法提案权范围最为广泛的是意大利﹐其宪法第71条规定:“创制法律之权﹐属于政府﹑两院每个议员以及根据宪法性法律享有创制法律权的机关和机构。”“人民通过每五万以上选民提出拟定为条文的草案的方法来实现创制法律权。”美国立法提案权的范围比较狭窄﹐只有国会两院的议员才有提出法律议案的权力﹐政府没有立法提案权。由于美国总统可以在“国情咨文”﹑“财政咨文”中向国会提出立法方面的建议﹐另外政府还可以通过执政党议员向国会提出法律草案﹐因此在美国﹐政府没有立法提案权的规定只不过是形式上的限制。   

法律议案的讨论。议会对列入议事日程的法律议案进行审议﹐一般要经过三读。三读也起源于英国﹐一读是宣读法律议案的名称或内容提要﹐决定这一法案应否送交议会有关委员会进行审查﹔二读是宣读法律议案的全部内容﹐并在议员中开展辩论﹔三读通常是进行文字修改和付诸表决﹐对于政府提出的法律议案﹐议会如进行修改﹐一般要事先取得政府的同意﹐对于议员个人提出的法律议案﹐如果内容比较重要﹐开二读会时﹐通常要由政府的代表向议会表明政府对这一法案的态度。在美??内容分别送交各专门委员会审查﹐由各专门委员会决定某项法案是否成立。经审查成立的法案﹐由委员会向所在议院提出审查结果的报告。所以美国实际上已经省去了召开一读会的程序。现在有的国家也仿效美国的做法﹐取消了宣读法案名称或内容提要这一程序。   

法律议案的表决。法律议案经过辩论后进行表决。许多国家规定﹐一般的法律议案以普通多数票通过﹐修改宪法的议案则要2/3以上的多数票才能通过。实行两院制的国家要对两院的立法权限作出具体规定﹐大致有两种情况﹕一种是只有第一院才拥有通过法律的权力﹐但第二院可提出修改意见或拖延法律生效时间。如澳大利亚下院通过法律议案后﹐上院可以请求取消或修改某项规定﹐至于是否修改﹐那要取决于下院。英国下院通过法律议案后﹐再提交上院﹐上院不能否决下院所通过的议案﹐只能将议案拖延1年生效。另一种是法律议案必须由两院分别审议通过。如1958年《法国宪法》规定:“所有法律草案或法律议案﹐都应依次在议会两院进行审议﹐以求通过相同的文本。”《日本国宪法》规定:“法律案除本宪法有特别规定者外﹐经两议院通过时即成法律。”“业经众议院通过而由参议院作相异议决之法律案﹐如在众议院由出席议员三分之二以上多数再行通过时﹐即成法律。”在美国﹐法律议案获得一院通过时﹐即送交另一院审议。法律议案经两院分别通过﹐才算获得国会通过。如果两院意见不一致﹐可以用让步办法加以调和﹐如无法调和﹐就要成立由两院部分议员组成的调解委员会处理。   

法律的公布。法律议案经议会审议通过后﹐通常要送请国家元首公布。公布法律的程序一般是﹐先由国家元首依照法定手续在法律文本上署名或加盖国玺﹐再将经国家元首签署的法律刊登在政府公报或其它特定报刊上。国家元首对议会送来签署的法律﹐有的没有否决或要求重新审议的权力﹐要照例公布﹐如英国女王﹑日本天皇﹑联邦德国总统等﹔有的则有否决或要求重新审议的权力﹐如尼泊尔国王﹑约旦国王﹑美国和法国总统。在美国﹐国会通过的法案必须送请总统署名公布﹐总统可就以下3种办法择取其一﹕如果总统赞成该项法案﹐就署名公布﹐使之生效﹔如果总统反对该项法案﹐可在10天内将该法案退回国会复议﹐国会两院必须以2/3以上多数票再度通过﹐该法案才能生效﹔如果总统既不愿签署﹐又不准备退回国会复议﹐可以置之不理﹐经过10天后﹐该法案就自行生效﹐要是这项法案是总统在国会闭会前10天之内接到的﹐那么总统的搁置就会导致该法案的自行消灭﹐这是形式上的“搁置权”﹑实质上的“否决权”﹐称为“口袋否决”。法律的公布日期和法律的生效日期并非都是一致的﹐有的法律从公布之日起生效﹐有的法律则要经过一定期间才生效﹐通常在宪法或法律中作出明确规定。如《日本国宪法》于1946年11月3日公布﹐而施行日期则为1947年5月3日。《意大利共和国宪法》规定﹕法律须于签字后立即公布并于公布后第15日生效﹐但该项法律本身规定有生效日期者除外。   

亦称财政议决权或财政监督权﹐指议会有关决定和监督政府财政收支方面的权限。本来议会制度的发展﹐就是从确立“非经议会同意不得征收赋税”这一原则开始的。因此议会一直拥有监督政府财政收支方面的权力﹐后来逐渐形成一套财政收支的制度﹐即预算制度﹐议会通过预算权对政府实行财政监督。每年的国家预算案一般都由政府编制﹐然后提交议会审议。在实行两院制的国家﹐第一院通常享有审议预算的优先权。如《日本国宪法》规定:“预算应先向众议院提出。”《澳大利亚宪法》规定:“财政预算案不得由上院提出”﹐“上院不得修改财政预算法案”。美国国会两院在财政权方面也处于平等地位﹐美国参议院有修改财政预算案的权力﹐如果国会两院不能取得协议﹐财政立法就不能成立。预算案经议会通过并完成公布手续后﹐就发生效力。许多国家为了监督政府切实执行预算案﹐专门设立了审计机关。   

指议会财政监督权以外的监督政府的权力﹐主要有﹕信任投票权。在实行议会内阁制的国家﹐内阁必须取得议会的信任才能继续行使权力。1958年《法国宪法》规定:“国民议会得通过一项不信任案追究政府的责任。”“当国民议会通过不信任案﹐或者当它不同意政府的施政纲领或总政策声明时﹐总理必须向共和国总统提出政府辞职。”《日本国宪法》规定:“内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时﹐倘于10日以内不解散众议院﹐即须总辞职。”《德意志联邦共和国基本法》也对不信任投票的程序和效力作了具体的规定。在实行总统制的国会﹐议会没有这项权力。质询权。指议员有对政府工作中存在的问题提出质问或询问的权利﹐而政府有关人员有回答的义务。实行议会内阁制的国家的议员一般都享有质询权。1958年《法国宪法》规定:“每周有一次会议﹐优先用于议会议员提出质询和政府进行答复。”质询分为普通质询和正式质询两种。普通质询限于议员个人同政府成员之间的询问和答复﹐并非议会的正式议题﹐不产生投票表决的问题﹐也不就质询的问题展开辩论﹐影响较小。正式质询指议员就政府重要政策措施提出异议﹐要求政府正式答复﹐如果质询内容经一定程序列为议会正式议题﹐就会引起议员与政府成员之间关于政府重要政策问题的辩论﹐辩论的结果往往导致议会对内阁全体或个别阁员信任与否的表决。法兰西第三共和国(1875～1940)时期﹐议会经常通过行使正式质询的权力推翻内阁。在第二次世界大战以后﹐许多实行议会内阁制的国家对于议会正式质询作了种种限制﹐所以一般说来﹐现在各国议会只由议员行使普通质询权﹐来对政府实行极其有限的监督。弹劾权指议会对国家元首﹑政府高级官员或法官的不法行为提出控告﹐并提出免职和定罪的权力。在英国﹐对一切犯罪行为都可以提出弹劾。在美国﹐则限于叛国罪﹑贪污渎职罪﹑重罪﹑轻罪4种﹔在法国﹐只限于与职务有关的犯罪行为。德国《魏玛宪法》则规定﹐一切违宪或违法行为都可引起弹劾案的提出。有的国家只有第一院才有提出弹劾案的权力﹐如《美国宪法》规定﹐众议院独自拥有提出弹劾案的权力﹔有的国家议会两院都有权提出弹劾案﹐如《德意志联邦共和国基本法》规定﹕联邦议院或联邦参议院可向联邦宪法法院弹劾联邦总统。关于弹劾案的审判权归属问题﹐各国的规定也不相同。《美国宪法》规定:“参议院有审讯一切弹劾案的全权。”《日本国宪法》规定:“国会为审判曾受罢免诉究的法官﹐得设两议院议员组成的弹劾法院。”《德意志联邦共和国基本法》规定﹕联邦宪法法院可以宣告联邦总统丧失职权。在英国﹐从1806年起﹐议会就没有行使过弹劾权。在美国﹐从联邦政府成立以来﹐被国会提出弹劾的只有12人﹐其中总统1人﹐国防部长1人﹐法官9人﹐参议员1人。弹劾参议员发生于1789年﹐当时美国还沿用英国制度﹐把参议员也作为弹劾对象。在12人中﹐被判定为有罪的只有4名法官。调查权﹐指议会为了立法的需要和监督政府工作而组织专门机构对行政部门进行调查了解的权力。如《日本国宪法》规定:“两议院得各作关于国政之调查﹐并要求有关证人之出席及提出证言及记录。”《德意志联邦共和国基本法》第44条对联邦议院设立调查委员会事宜作了比较具体的规定﹐调查委员会的主要任务是审查关于特定案件的必要的证据﹐进行调查时法院和行政机关有义务给予法律上的和公务上的帮助。在美国﹐参众两院都是通过各种委员会来进行调查工作的。   

 都属于人事方面的权力﹕选举权。如意大利总统由议会两院联席会议选举产生﹔德意志联邦共和国总理经联邦总统提名﹐由联邦议院不经讨论﹐选举产生﹔瑞士联邦议会有权选举联邦委员会委员﹑联邦法官以及戒严时期的军事统帅。提名权。日本内阁总理大臣由国会议决从国会议员中提名﹐然后天皇根据国会的提名加以任命。同意权。《美国宪法》规定:“总统提出人选﹐经参议院的协议及同意时任命大使﹑公使﹑领事﹑最高法院法官﹐以及其任命手续未经本宪法另行规定而须以法律加以规定的一切其它合众国官员。”     上述议会种种权限﹐系综合各国情况﹐并非每一国家的议会都拥有以上各项权限。一般说来﹐实行议会内阁制的国家议会的职权在形式上比实行总统制的国家多些﹐但由于实行议会内阁制的国家内阁通常由议会中的多数党组成的﹐而且不少国家内阁拥有提前解散议会的权力﹐因此实际上形成了内阁控制议会的局面。议会的权力日益削弱和议会的作用日益降低﹐是当前世界许多国家议会制度发展的趋势。   

议会的常设委员会 各国议会一般都设置常设委员会﹐这些委员会并非议会闭会期间行使议会职权的常设机构﹐而只是在议会开会期间协助议会进行工作的辅助性机构。英国下院的常设委员会除专门处理有关苏格兰和威尔士的立法事项的常设委员会以外﹐其余的常设委员会并不专管特定范围的立法事项﹐因此以“委员会A”﹑“委员会 B”循序命名。各常设委员会都由下院议员组成﹐人数约三﹑四十人。美国参众两院都设置常设委员会﹐各委员会都专管一个方面的工作﹐并以此命名﹐如“外交委员会”﹑“拨款委员会”等。各常设委员会由本议院的议员组成。美国参议院常设委员会最多时达74个﹐众议院最多时达61个。根据日本1947年《国会法》的规定﹐参众两院各计16个常设委员会。法国国民议会和参议院各设 6个常设委员会。美国国会的常设委员会有独立的经费和众多的工作人员??任﹐工作范围又极为广泛﹐因此这些常设委员会在国会工作中起着十分重要的作用。按照美国众议院议事规则的要求﹐一切法案﹐除少数由特定的委员会研究外﹐都必须先送交有关常设委员会审议﹐常设委员会有权决定是否将该法案提交众议院全院会议讨论。这一程序通常称为“委员会阶段”。美国众议院每年都要收到大量的法案﹐被常设委员会搁置或否决的约占9/10﹐能提交众议院全院会议讨论的仅占1/10左右。实际上议院全体会议的活动仅限于批准或否决常设委员会提出的议案。因此﹐有人把美国国会常设委员会称为“小型立法机关”和“行动中的国会”。